viernes, 18 de enero de 2008

S.I.G.E.C.O.F.

Objetivo General: Formar a los participantes en los conceptos, elementos y requisitos básicos del sistema de gestión y control de las finanzas públicas del Estado venezolano, fundamentado en las normas legales aplicables y en el proceso de su adecuación en los órganos y entes integrantes de la estructura organizativa del sector público.

MATERIAL DE APOYO

1. LA ADMINISTRACION FINANCIERA DEL ESTADO VENEZOLANO.

El sistema integrado de administración financiera del sector público (SIAF).

Son múltiples las operaciones de tipo administrativas, presupuestarias, contables y financieras, de poco o gran volumen que exigen un sistema informático único, integrado, transparente, rápido, confiable, es decir, un sistema de administración financiera gubernamental, que permita determinar y evaluar en tiempo oportuno y con propiedad, la correcta inversión de los recursos y la adecuada incurrencia en los gastos públicos; todo ello en el marco del ámbito jurídico básico aplicable en el área administrativa, social, económica y financiera del sector público, tomando en cuenta la estructura jerárquica y funcional del Estado integrada por entes y órganos de diferentes niveles: la administración central, administración descentralizada funcional y territorialmente, con o sin fines empresariales, fundaciones, asociaciones civiles y demás tipos de organizaciones, unas con competencias y funciones complejas y manejo significativo de recursos financieros, otras de funcionamiento sencillo y de pocos recursos. El sistema de administración financiera gubernamental integra los procesos iniciales, del sistema nacional de planificación y presupuestación, sustentados en la modalidad del “presupuesto por proyectos” (aún cuando en algunas instituciones todavía se maneja el presupuesto por programa) continuando con los procesos subsiguientes de la Distribución Administrativa, la Programación y la Ejecución, mediante los registros presupuestarios y financieros (incluyendo los que no tienen incidencia presupuestaria), aunado al proceso de control fiscal y evaluación de la gestión.

El SIAF así concebido debe cumplir con las siguientes características:

· Abarca todas las operaciones administrativas, presupuestarias, contables y financieras del sector público, en una única base de datos, tanto las que afecten, como las que puedan afectar el patrimonio público (R-4 –LOAFSP- Art. 12).

· Aplica a todos los órganos y entes públicos integrantes de la Estructura Organizativa del Estado Venezolano (R-4 –LOAFSP-Art. 3).

· Lo integran sistemas y subsistemas actuando totalmente interrelacionados.

· Reconoce un solo órgano coordinador (MF), e identifica los órganos rectores de los subsistemas que lo integran (LOAFSP).

· Se ajusta coherentemente a las leyes, normas y procedimientos aplicables.

· Se adecua al nivel y tipo de órgano, ente, unidades organizativas del sector y a sus principios y requerimientos.

· Es único e integral, modular e informatizado, flexible y perfectible aplicando tecnologías de punta, validaciones y flujos de trabajo, adoptando modalidades que facilitan los procesos de registro, evaluación y control.

· Debe contar con la aceptación del órgano rector contralor del Estado.

En ese orden de ideas en los Manuales del SIGECOF se presenta el siguiente concepto:

“Se entiende como sistema de administración financiera integrado, el conjunto de leyes, normas y procedimientos destinados a la obtención, asignación, uso, registro y evaluación de los recursos financieros del Estado, que tiene como propósito la eficiencia de la gestión de los mismos para satisfacer necesidades colectivas”.

Y agrega: “..para garantizar la “integración” en el sistema es fundamental asumir: los entes y unidades organizativas actúan absolutamente interrelacionadas; un único órgano coordinador (MF); coherencia en los principios, normas y procedimientos vigentes en el sistema; una única base de datos con toda la información sobre la gestión de las finanzas publicas; sistema lógico que define reglas e incorpora validaciones que facilita el control”.

Por otra parte, la normativa legal plantea:

“La administración financiera del sector público comprende el conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que intervienen en la captación de ingresos públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los fines del Estado…” (LOAF, Art. 2º).

Los sistemas de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad, regulados por esta Ley; así como los sistemas tributario y de administración de bienes regulados por leyes especiales, conforman la administración financiera del sector público. Dichos sistemas estarán interrelacionados y cada uno de ellos actuará bajo la coordinación de un órgano rector”. (LOAF, Art. 3º).

Se entiende pues y en consecuencia, que el sistema de administración financiera debe ser único e integrado, para garantizar la uniformidad, coherencia y comparabilidad de la data generada por sus registros; debe llenar las condiciones propias de un “sistema abierto” de información; y debe corresponderse con las leyes, reglamentos y disposiciones específicas establecidas en la normativa legal vigente, sustentadas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y demás leyes aplicables.

2. EL SIGECOF

El sistema integrado de gestión y control de las finanzas públicas, como sistema central de la administración financiera, comprende todos los procesos involucrados en la formulación, obtención, asignación, uso, registro y evaluación de los recursos financieros del Estado, integrados en una misma base de datos, como un sistema informático único y lógico, que define normas y procedimientos, incorporando validaciones de autocontrol pertinentes, todo lo cual permite el registro y procesamiento de las operaciones presupuestarias, contables y financieras del sector público, regulados por la LOAF y demás leyes aplicables.

Las siglas S.I.GE.CO.F. significan:

Sistema Integrado

- Modelo desarrollado según la teoría de “sistemas”, como sistema abierto.

- Los sistemas y Subsistemas que lo conforman están interrelacionados entre si.

- Los Principios y Convenciones garantizan su integración.

- Asume una estructura modular y de niveles (Central – Local).

GEstión

- Esta vinculado con todas las actividades administrativas, presupuestarias, contables y financieras.

- Genera información oportuna, simplificada, pertinente y rápida.

- Es un apoyo eficiente para el proceso de la toma de decisiones.

- Los responsables de la gestión administrativa pueden desempeñarse con transparencia, eficacia, eficiencia y rendir cuentas apropiadamente.

COntrol

- Facilita el proceso de control de la administración de los recursos públicos.

- Viabiliza el proceso de evaluación del cumplimiento de objetivos y metas.

- Incorpora “validaciones” en el workflow y “rutas” como apoyo para el control interno y la auditoria.

- Permite la aplicación de los indicadores de gestión para el seguimiento, auto evaluación y control externo de la gestión publica.

F Se refiere a las finanzas públicas

En consecuencia:

“El SIGECOF, o sistema integrado de Administración Financiera, comprende el conjunto de leyes, principios, órganos, subsistemas, normas y procedimientos, que intervienen en la formulación, obtención, asignación, uso, registro y evaluación de la administración de recursos financieros del sector público, cuyo propósito central es la gestión eficiente de los mismos para el cumplimiento de los fines supremos del Estado”

El SIGECOF será administrado por la Oficina Nacional de Contabilidad Pública (ONCOP): mantenimiento; integridad; capacitación y adiestramiento de los funcionarios; realizar modificaciones, ajustes o mejoras al SIGECOF, en coordinación con los otros órganos rectores de la AFSP (R-4: Capitulo VI: artículos 31 y 32).

A N T E C E D E N T E S

El primer paso en la estrategia de creación del sistema financiero lo constituye el Decreto 570, del 23.01.95, cuando se formula y asignan recursos presupuestarios al “Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado”.

Luego, el programa se modifica y fortalece, según DECRETO 2.695, publicado en la G.O.Nº 36.572 del 02.11.1998 y allí se establece:

Artículo 1°|

Se ordena elaborar el “Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado”, (PROMAFE) cuyo propósito será . . . .

Desarrollar e implantar el “Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF).

Fortalecer las funciones de control del gasto público y de auditoria interna en los organismos públicos ......

... Además, el Programa estudiará la redefinición y la reorganización de los órganos rectores de la administración financiera del Estado, para hacerlos más efectivos, eficientes y coherentes.

Igualmente en el Decreto se determina la Implantación del SIGECOF por ETAPAS:

1ª. Etapa: SIGECOF aplicable al Poder Nacional (2001).

2ª. Etapa: SIGECOF para los entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales (…Universidades…)

3ª.Etapa: Adecuación del SIGECOF a las Gobernaciones y Municipios.

3. BASAMENTO LEGAL DEL S I G E C O F

LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO (LOAFSP). Publicada en Gaceta # 37.029 del 05.09.2000 (Mod: G.O. 37.606 del 09.01.03; G.O. 37.978 del 13.07.04; G.O. 38.198 del 31.05.05).

En su Artículo 186 plantea que el Ministerio de Finanzas (MF) reestructurará el Programa de Modernización de las Finanzas Públicas a fin de que su objeto atienda prioritariamente a la implantación de los sistemas de administración financiera y de control interno; a la asistencia a los órganos rectores y a las labores de capacitación de los funcionarios de los organismos sujetos a las disposiciones de esta Ley; así como a la especialización de los consultores de dichos programas para integrar el personal de los órganos rectores.

Asimismo, en su Artículo 187 puntualiza:

“Sin prejuicio de lo establecido en el artículo 172 de esta Ley, la Administración Pública, antes del 31 de Diciembre del año 2002, ajustará sus estructuras y procedimientos a las disposiciones de esta Ley. Asimismo, el Ejecutivo Nacional dictará los reglamentos necesarios antes del 15 de Marzo de 2001”.

Los Reglamentos de La LOAF, promulgados son:

· REGLAMENTO Nº 1: “Del Sistema Presupuestario”. Publicado en G.O. Nº 37.348 del 18/12/01. Modif. Parcial: G.O. 5.592 del 27.06.02. Modif. Derogatoria: Decreto 3.776 G.O. 5.781 del 12.08.05, entrando en vigencia a partir del 01.01.06.

· REGLAMENTO Nº 2:“Del Sistema de Crédito Público”. G.O. Nº 38.117 del 28/01/05.

· REGLAMENTO Nº 3: “Del Sistema de Tesorería”.G.O. Nº 37.419 del 09/04/02.

· REGLAMENTO Nº 4: “Del Sistema de Contabilidad Pública”. G.O. Nº 5.623 Ext. del 29/12/02. Modf. Derogat. G.O. Nº 38.318 del 21/11/2005 (Decreto 4.099), por error material se publicó en G.O. Nº 38.333 del 12/12/2005 (corrección Art. 30).

Asimismo el Reglamento que parcialmente trata sobre el sistema de control interno, relacionado con el Título VI de la LOAF, es denominado Reglamento sobre la Organización del Control Interno en la Administración Pública Nacional”, publicado en GO. 37.783 del 25.09.03.

La LEYORGANICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA (LOAP): G.O. 37.305 del 17/10/2001, que trata sobre la Organización y Funcionamiento del sector público.

Objeto de la LOAP:

· Regir la organización y funcionamiento de la administración pública y de los órganos y entes integrantes de la misma, tanto central como descentralizada.

· Regular los compromisos de gestión; promover la participación ciudadana y el control sobre las políticas y resultados.

· Normar lo relativo a los archivos y registros públicos

LOAP: Artículo 12

“La revisión y verificación de los procesos administrativos a los efectos de modificarlos, simplificarlos permanentemente informatizarlos, suprimir los innecesarios, aplicando los principios de economía, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza, según parámetros de racionalidad técnica y jurídica….”

La LEY ORGANICA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL (LOCGR y SNCF) publicada en G.O. 37.347 del 17.12.2001. Esta ley define los elementos exigidos sobre Control y Evaluación de la Gestión.

Su objeto es:

Regular las funciones de la CGR, el Sistema Nacional de Control Fiscal y la participación ciudadana en el ejercicio de la función contralora.

Órganos del control fiscal (Art. 24 y 26):

La Contraloría General de la República.

Las Contralorías de los Estados, Distritos, Distrito Metropolitano, Municipios y la Contraloría de la Fuerza Armada Nacional.

La SUNAI.

Las Unidades de Auditoria Interna.

Lo integran también: las Máximas Autoridades y niveles directivos, el Poder Ciudadano.

Los Ciudadanos. La Contraloría Social.

La LEY ORGANICA DE PLANIFICACIÓN (LOPLA), publicada en Gaceta # 37.323 del 13.11.2001 - Entró en vigencia: el 13.05.2002.

Su objeto es:

* Establecer las bases y lineamientos para la construcción, viabilidad, el perfeccionamiento y la organización de la planificación en los diferentes niveles territoriales de gobierno. * El fortalecimiento de los mecanismos de consulta y participación democrática en la misma.

Además, es importante señalar otras normas que constituyen en si mismas parte del basamento legal del SIGECOF contenidas en sus Manuales, Instructivos, Resoluciones y Providencias, Decreto-Leyes. Ejemplo: G.O. # 33.228 del 27-06-2001: “Instrucciones sobre el proceso de desconcentración, uso del Sigecof, desarrollo y aplicaciones informáticas y uso automatizado de toda la información”.

ORGANO COORDINADOR:

§ MINISTERIO DE FINANZAS (LOAF Art. 4)

ORGANOS RECTORES

§ OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO (Loaf Arts. 20 y 21)

§ OFICINA NACIONAL DE CRÉDITO PÚBLICO (Loaf Art. 96)

§ OFICINA NACIONAL DEL TESORO (Loaf Art.108)

§ OFICINA NACIONAL CONTABILIDAD PÚBLICA (Loaf Art.126)

§ SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE AUDITORIA INTERNA (Loaf Art.137)

§ MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO (Lopla Art.18).

§ CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

4. ASPECTOS FUNDAMENTALES DEL SIGECOF

Es importante conocer los aspectos conceptuales y metodológicos más resaltantes en los cuales se fundamenta el desarrollo del SIGECOF, muchos de ellos considerados como principios y requisitos del sistema.

a) Los sistemas de información tienen como objeto fundamental producir información para la toma de decisiones en los diferentes niveles gerenciales de las organizaciones (estratégicos, tácticos y operativos).

Lo anterior significa que para diseñar un sistema de información, el primer paso a seguir es conocer los requerimientos de los centros de decisión, para establecer las salidas necesarias del sistema; luego, identificar los datos de entrada y el procesamiento requerido para obtener esas salidas. En el desarrollo del modelo del SIGECOF se aplicó en toda su extensión la teoría general de sistemas, que permite conocer la información física y la financiera, mediante la identificación de los elementos básicos que lo componen, y en cada uno de ellos, definir los procesos que intervienen.

Los datos de entrada están respaldados por los comprobantes que corresponden a los documentos de soporte del registro de cada transacción. El procesamiento propiamente consiste en transformar el conjunto de datos de entrada, ya sea para generar las salidas requeridas, o para almacenar datos para su uso posterior; allí están identificados los procesos del sistema, las aplicaciones informáticas, etc., lo cual comprende básicamente: el plan de cuentas, los registros contables, workflow, metodología de registro, consultas, y otros, es decir, todas las herramientas que necesariamente operan para producir las diferentes salidas, en cualquier tipo de reporte o documento que se requiera.

En ese sentido, el SIGECOF, procesado por medios informáticos, incorporada la data (entradas) aplicando el principio del registro único, permite producir, por agregación de la información previamente almacenada, todos los reportes o tipos de estados financieros necesarios, permitiendo su elaboración de manera coherente, pues se originan en función de procesos integrados y surgen de la misma fuente informativa.

b) Cuando las partes de un sistema están debidamente integradas, el total opera en forma más eficaz y eficiente de lo que haría la suma de las partes (R-4 – LOAFSP- Art.14).

El SIGECOF, conceptual y normativamente es un sistema integrado, y esto es posible por cuanto las normas que regulan los diferentes subsistemas que lo componen, son coherentes entre sí y permiten técnicamente relacionar los tipos de información que se manejan.

c) En el diseño del SIGECOF deben aplicarse los principios de la centralización normativa, la desconcentración operativa, la descentralización operativa o funcional. (R-4 – LOAFSP- Art. 5°, ord. 3; Art.14).

La Centralización Normativa: significa que las competencias para dictar normas, reglamentos, sistemas y metodologías sobre el SIGECOF, se concentran en los órganos rectores de la administración financiera.

La Desconcentración operativa: Cada ente u órgano, está conformado y estructurado por unidades o dependencias organizativas, las cuales están claramente identificadas en su Oganigrama y en el Manual de Estructura Organizativa, e igualmente están descritas las competencias, atribuciones y funciones de cada una de esas unidades organizativas. Adicionalmente, en los respectivos Manuales de Normas y Procedimientos, se desglosan los pasos de cada proceso, los roles y flujo de información, lo cual permite identificar los requerimientos de los centros de toma de decisión (datos de entrada, procesamiento y salidas). Todo lo anterior debe estar claramente definido, por cuanto la normativa legal establece una ejecución desconcentrada de los presupuestos de gastos asignados cada año (aplicando las normas que de manera centralizada generan los órganos rectores), de acuerdo a lo planteado en la LOAFSP y su Reglamento Nº1. Ello se concreta mediante la constitución cada año, de la “Estructura de la Ejecución Financiera del Presupuesto de Gastos” (EEFPG), es decir, la designación de las Unidades Administradoras y las Unidades Ejecutoras Locales, seleccionadas de su estructura organizativa, como instrumento y base para la formulación y ejecución de los planes y presupuestos. Así pues, a través de la EEFPG se concreta la aplicación del principio de la desconcentración operativa. En cuanto a la información a ser remitida a los órganos rectores, es necesario determinar claramente los esquemas de flujos de información según se trate, tanto del Sigecof Central como del Sigecof Local.

La Descentralización Operativa (funcional-territorial). Este principio considera la existencia de transferencia de competencias de un órgano administrativo, hacia otros entes con personalidad jurídica propia e independiente que le están adscritos o no. Su conexión, adscripción y control puede ser por vía accionarial (empresas), de tutela (institutos autónomos, entes descentralizados funcionalmente), estatutaria (fundaciones, asociaciones y sociedades civiles) u otra.

d) “Cada transacción se registrará una única vez de modo que a partir de ese registro sea factible generar todas las salidas de información que se demanden. Dicho registro, se constituirá en la entrada única de información y deberá contener todos los datos necesarios para su posterior proceso (Reg. 4-LOAF: Art. 13; igualmente en el Art. 5, Ord.15).

Este principio básico del SIGECOF comúnmente se denomina “Registro Único” o “Unicidad”, y consiste en incorporar el registro de los datos una única vez y en el sitio más cercano donde ocurra la transacción. Debe abarcar todo lo necesario en la base de datos, de manera tal que el sistema automatizado procure internamente la información pertinente a los subsistemas interrelacionados. Asimismo, enviará la data necesaria a los órganos rectores, y almacenará lo necesario para su posterior utilización. A este principio, se asocian estrechamente los de universalidad, integración, integralidad y seguridad.

e) El SIGECOF prescribirá la apertura y formación de un “expediente” por cada transacción que se registre en el sistema, indicando los documentos soportes, referencias y personas responsables. Aplicará tecnología de punta, para lograr un eficiente control interno, supervisión, seguimiento y realización de las auditorias (R-4-LOAFSP- Art. 24).

La fluidez en el recorrido, la claridad y propiedad del registro de las transacciones y su fácil ubicación, son condiciones indispensables en el sistema integrado, por ello es fundamental y de gran importancia, la tecnología de punta utilizada en el SIGECOF, entre ellas, la herramienta denominada “flujo de trabajo” o “workflow”. Esta modalidad exige la simplificación y adecuación de cada proceso a las normas establecidas, así como la clara definición de cada tarea o pasos que comprende cada proceso. El sistema apertura un expediente a cada transacción desde que esta se inicia hasta que culmina, considerando los momentos contables (compromiso, causado y pago).Art.41.

f) Una forma de garantizar la interrelación de los sistemas, subsistemas, organismos, sectores y cualquier información relevante que está contenida en la base de datos, es diseñando y estableciendo una debida y apropiada codificación relacionadas en las tablas respectivas.

Es indispensable la utilización de las necesarias y diferentes codificaciones de la información que se incorpora a la base de datos, para poder relacionarlas de acuerdo a los requerimientos de las salidas o reportes, estados financieros, consultas, etc. Para ello se diseñan y aplican en el sistema informático, las TABLAS correspondientes, entre las cuales y como ejemplo se señalan las siguientes:

· Código Institucional (entes y órganos de la administración pública); * Código Sectorial (de acuerdo a los 15 sectores – planificación); * Código de la Ubicación Geográfica (Región, Entidad Federal, Municipio, Ciudad); * Código Categorías Presupuestarias (Proyecto-Actividades Centralizadas = Actividades Específicas); *Código PUC (Plan Único de Cuentas - económica y por objeto del gasto); * Código de la Estructura de la Ejecución Financiera del Gasto (Unidad Administradora Central; Unidades Administradoras Desconcentradas; Unidades Ejecutoras Locales); * Codificación por Fuentes de Financiamiento (Ingresos Ordinarios, Extraordinarios: Deuda Interna y Deuda Externa; Aplicaciones Financieras; Venta de Activos; Privatización, y otros); * Código del Plan General de Cuentas (Contabilidad Patrimonial); * Código de Bienes Muebles, Inmuebles, Materiales y Suministros; Otros Códigos: *De unidades organizativas del ente u organismo, *del cargo, *del funcionario, *tipo de instrumento de pago, *Orden de Compra, *Orden de Pago, *Bancos, etc).

g) El SIGECOF como sistema único e integrado está desarrollado y soportado por medios informáticos.

Se ha venido señalando que el SIGECOF es único, integrado y aplicable a todos los entes y órganos de la República, a los entes descentralizados funcionalmente con o sin fines empresariales, fundaciones y demás órganos públicos. Y tal como lo establece el Artículo 124 de la LOAF, este sistema deberá estar soportado en medios informáticos, sustentado en los principios de integración, integridad, seguridad y control. Asimismo, en el artículo 125, agrega que por medios informáticos se podrán generar comprobantes, procesar y transmitir documentos e informaciones, producir los libros de Diario, Mayor e Inventario, y demás libros auxiliares. Evidentemente, los sistemas informáticos deben dar la seguridad necesaria e indispensable para resguardar la data procesada.

En relación a esta materia, debe señalarse que 10 de Febrero de 2001 se dictó el “Decreto con Fuerza de Ley sobre Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas” (Decreto N° 1.204, publicado en G.O. N° 37.148 del 28.02.2001), el cual responde a la necesaria reglamentación de las modalidades utilizadas por los medios electrónicos, ya de uso común y cotidiano, y sustentarlas en un marco jurídico que permita facilitar su desarrollo y la aplicación de los avances tecnológicos que enriquecen y ayudan al logro de la automatización de los procesos administrativos del sector público.

h) Un sistema de información para la gerencia pública debe disponer de los respectivos manuales de conceptualización y operatividad del mismo, que garantice la efectiva utilización por parte de los usuarios.

El sistema integrado SIGECOF, tiene editados todos los Manuales correspondientes a la Administración Central, y de la misma manera se deben editar los de los demás entes integrantes del sector descentralizado y empresas públicas. Los MANUALES desarrollados y editados por PROMAFE, son:

Distribución Administrativa del Presupuesto de Gastos.

Programación de la Ejecución Interna de los Créditos Presupuestados y Distribución de Cuotas.

Sistema de Contabilidad Aplicable a los Organismos del Poder Nacional. (Integrador).

Modificaciones Presupuestarias y Reprogramación de la Ejecución del Presupuesto de Gastos.

Registro de Compromisos de Pagos Periódicos.

Registro de Crédito Público.

Registro de Activos Financieros.

Registro de Ingresos.

Sistema de Tesorería Nacional.

Registro de Fondos en Anticipo.

Registro de Materiales y Suministros.

Registro de Fondos en Avance: (Remuneraciones al Personal; Gastos de Servicios al Exterior; Gastos de Seguridad y Defensa del Estado.

Registro de Bienes Muebles y Semovientes.

Registro de Bienes Inmuebles.

Registro de Ejecución de Obras.

Registro de Fianzas y Garantías.

Registro de las Transferencias.

Registro de Expropiaciones.

Para analizar la estructura del contenido de estos Manuales, debe incorporarse en la Página WEB: www.oncop.gov.ve , en la sección Manuales Sigecof.

A la fecha, las instituciones universitarias, que son entes descentralizados sin fines empresariales, han trabajado en la adecuación de estos Manuales a las características propias de este tipo de órganos.

5. LAS FASES DEL PROCESO PRESUPUESTARIO EN EL SIGECOF.


















Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación





PLANIFICACION



Plan Nac. de Des. Regional

Plan Nac. de Des. Sectorial

Plan Nac. de Des. Institucional




PLAN OPERATIVO

ANUAL






Elipse: FORMULACIÓN  PRESUPUESTARIA



DISCUSIÓN Y SANCIÓN




LEY DE PRESUPUESTO PÚBLICO del EJERCICIO












DISTRIBUCIÓN GENERAL DEL PG


INGRESOS




GASTOS






Elipse: DISTRIBUCION ADMINISTRATIVA DEL PRESUPUESTO DE GASTOS




La Planificación: LOPLA. Órgano Rector: el MPD. Formula los tipos de planes exigidos por la ley, partiendo de “Las Líneas Generales de Desarrollo Económico y Social de la Nación”. En cada ente, se formulan los planes que les corresponda, y su respectivo “Plan Operativo Anual”, en el cual se establecen los objetivos y metas a cumplir. En base al Plan Operativo y al Informe Global, se formula el Proyecto de Presupuesto Público (LOAF 35 al 42), asignando los recursos para el cumplimiento de los objetivos y metas, el cual se presenta (15.10) a la AN, para su discusión y sanción, o al poder legislativo que corresponda, y una vez aprobado (15.12), se decreta la “Ley de Presupuesto Público” del ejercicio respectivo, que comprende las Disposiciones Generales, el Presupuesto de Ingresos y Gastos y Operaciones de Financiamiento, y demás documentos y anexos exigidos por la ley (LOAF 30).

En 10 días hábiles, se Decreta la “Distribución General del Presupuesto de Gastos” (LOAF 46), desagregando los CP hasta el menor nivel Actividades Específicas, suministrando información sobre las metas, indicadores de desempeño, redes de producción, UEL Mediante “Resolución Interna” se aprueba la “Distribución Administrativa del PG” (LOAF 17,18 y 23) entre las UA y las UEL, es decir se formaliza la “Estructura para la Ejecución Financiera del Presupuesto de Gastos” para ese ejercicio fiscal. Luego, se programa la ejecución física y financiera del presupuesto, (LOAF 21-Ord 6ª, 50) y se aprueba. Así, la data queda lista para su Ejecución.




6.- LA DISTRIBUCIÓN ADMINISTRATIVA DEL PRESUPUESTO DE GASTOS (DAPG)

La “Distribución General del Presupuesto de Gastos”, constituye la información básica para la presentación de la “Distribución Administrativa del presupuesto de Gasto (DAPG)”, de acuerdo a las normas, procedimientos e instrucciones establecidas en la normativa legal, especialmente en la LOAF y su reglamento Nº 1.

En el R-1:42, se establece lo procedente a la DAPG y específicamente plantea:

Decretada la distribución general del PG, la máxima autoridad de cada órgano ordenador de compromisos y pagos, dictará una resolución que establecerá la distribución administrativa de los créditos presupuestarios, lo que comunicará a la ONAPRE, así como la distribución de los créditos por fuente de financiamiento que corresponda manejar a la unidad administradora central y a las unidades administradoras desconcentradas que se definen en el presente Reglamento. La distribución administrativa a que se refiere este artículo contendrá información discriminada por unidades administradoras y unidades ejecutoras locales, de acuerdo con las instrucciones que al efecto dicte la ONC en el Manual para la DAPG.

Las asignaciones presupuestarias correspondientes a las dependencias que se crearen durante el ejercicio, se determinarán antes de iniciar sus actividades, en los términos contenidos en este artículo.

Igualmente en el R-1: 90, referido a los Entes Descentralizados Funcionalmente sin Fines Empresariales establece:

“Los EDF s/fines empresariales incluidos en el Título III de la Ley de Presupuesto, deberán elaborar la distribución administrativa de los créditos presupuestarios en la cual se determinará la parte de estos créditos cuya ejecución financiera corresponda a la UAC y los que corresponden a las UAD”.

En la DAPG se presentan los créditos presupuestarios distribuidos entre las Unidades Administradoras (UA), establecidas para el periodo fiscal. R-1:43 “Las UAC y UAD, son las responsables de la ejecución financiera de los créditos presupuestarios asignados a las UEL. Las UEL, son las que presupuestariamente realizan la ejecución física, total o parcial, de las metas, tareas previstas en las Acciones Específicas. Los créditos asignados a estas categorías presupuestarias, se desagregarán entre las UEL seleccionadas. Las UEL podrán estar encargadas de más de un proyecto”.

La DAPG debe indicar que los CP que le son asignados a las UEL, así como su vinculación con sus respectivas UA.

En la LOAF (Arts. 17, 18 y 23), se establece que “en los presupuestos se indicarán las unidades administrativas que tengan a su cargo la producción de bienes y servicios..” y “...las autoridades correspondientes designarán a los funcionarios encargados de las metas y objetivos presupuestarios...”.

Los responsables de las UA a cargo de la ejecución de los Proyectos, además de participar en la elaboración del POA, gerenciarán los recursos reales y financieros, coordinarán la elaboración del anteproyecto de presupuesto, decidirán conjuntamente con los funcionarios competentes sobre los créditos centralizados y desconcentrados y participarán en la formulación de la DAPG, así como en la programación de la ejecución del mismo.

R-1:44 La Dirección de Administración de cada órgano ordenador de compromisos y pagos, o quién a tal efecto designe la máxima autoridad, registrará la DAPG en el sistema integrado de información financiera.....(SIGECOF) a cargo del MF, y hará las notificaciones correspondiente a las Unidades Administradoras integrantes de “la estructura para la ejecución financiera del presupuesto de gastos, las cuales a su vez notificarán a las UEL correspondientes”.

Estructura de la Ejecución Financiera del Presupuesto de Gastos:R-4 del 47-54)

R-1: 47 “Se entiende por estructura para la ejecución financiera del presupuesto de gastos, el conjunto conformado por la UAC y las UAD que intervienen en el manejo de los créditos presupuestarios. Las UAC o UAD y sus responsables, serán designadas por la máxima autoridad de cada órgano ordenador de compromisos y pagos, mediante Resolución que se publicará en la Gaceta de la República Bolivariana de Venezuela. La UAC , es la Dirección de Administración u otra dependencia con similares atribuciones. Esta unidad podrá manejar créditos centralizados de otras unidades y créditos propios, mediante órdenes de pagos directas. Asimismo, previa delegación de la máxima autoridad, podrá girar órdenes de pagos para atender los gastos que deban pagarse mediante Fondos en Avance o Anticipos, a las UAD, sin perjuicio del manejo de los fondos en avance o en anticipo que expresamente se le asignen. Las UAD contarán con la estructura administrativa que les permita manejar un monto anual de créditos presupuestarios igual o superior a dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 UT), mediante fondos girados en anticipo, sin perjuicio del manejo de los fondos en avance, y por órdenes de pago directas contra el Tesoro, que le haya sido delegado por la máxima autoridad del órgano.

En la estructura de la ejecución financiera del presupuesto de gastos quedan plenamente identificados los funcionarios responsables de las Unidades Administradoras. El R-1: 51. “La designación de los funcionarios responsables de las UA integrantes de la estructura para la ejecución financiera del presupuesto de gastos, será efectuada por la máxima autoridad del órgano correspondiente y sea publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela”. La información contendrá: la UAC y las UAD y sus respectivos códigos, nombre de la Dependencia responsable de cada una de ellas, y la identificación de los funcionarios titulares de las mismas (Nombre y Apellidos y la Cédula de Identidad).

MANUAL DE LA DAPG DEL SIGECOF

PROMAFE, conceptualizó y editó el MANUAL de la DISTRIBUCIÓN ADMINISTRATIVA DEL PRESUPUESTO DE GASTOS para el SIGECOF, sustentado en la normativa legal aplicable, organizado en cuatro (4) Capítulos y varios anexos, indicando conceptos, objetivos, interrelación con otros sistemas del SIGECOF, base legal y normas generales y específicas, flujo básico de la información que se produce y procesa, proceso genérico para la DAPG, formatos e instructivos y un glosario de términos. Ver MANUAL en la página WEB indicada anteriormente.

7.- PROGRAMACIÓN DE LA EJECUCIÓN INTERNA DE LOS CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS Y DISTRIBUCIÓN DE CUOTAS

La programación de la ejecución del presupuesto, una de las fases más importantes en el SIGECOF, tiene por objeto compatibilizar la oportunidad de las recaudaciones financieras efectivas estimadas, con la ocurrencia o requerimiento de la ejecución (compromiso, el causado y pago) de los desembolsos previstos, así como demostrar a futuro como y cuando se espera el cumplimiento de cada meta (OBJETIVOS) y la salida de los productos terminales o intermedios.

La programación presupuestaria es obligatoria para todos los entes y órganos públicos. Se realiza de manera preparatoria, en la oportunidad de la formulación, y una vez sancionado el presupuesto y aprobada la distribución administrativa de los créditos presupuestarios, de inmediato como fase obligante debe finalizarse la programación, y ser aprobada, como condición previa, para el inicio de la ejecución física y financiera.

En esta fase del proceso presupuestario, se compatibiliza:

La DAPG con el FLUJO de: Recaudación Mensual del Presupuesto de Ingreso y Disponibilidad Financiera.

DEFINICIONES:

PROMAFE presenta un concepto muy sucinto de “Programación”:

“La programación de la ejecución tiene como propósito compatibilizar, ex ante y a lo largo del ejercicio presupuestario, los recursos materiales y humanos que se requerirán para el cumplimiento de las metas programadas con los recursos financieros efectivamente disponibles, con el fin de asegurar una ejecución ordenada de los programas presupuestarios. Esta programación es uno de los instrumentos más importantes para hacer viables los objetivos de política económica, siendo a la vez una información indispensable para que la ONT pueda elaborar su programación financiera”.

Y en el Manual del SIGECOF, se presenta un concepto sobre “Programación” en los términos siguientes:

“La programación interna de la ejecución física y financiera de las asignaciones acordadas a las unidades ejecutoras y administradoras constituyen los niveles operativos donde se inicia la gerencia de los recursos en función de metas concretas”.

Normativa Legal:

LOAF y sus reglamentos; precisamente al final del artículo 14 indica: “...El reglamento de esta Ley establecerá las técnicas de programación presupuestaria y los clasificadores de gastos e ingresos que serán utilizados.” En el Art. 21, de las atribuciones de la ONAPRE, en el Ordinal 6º establece, la competencia de aprobar, conjuntamente con la ONT (Art. 109-Ord. 2º) la programación de la ejecución de la Ley de PP.

Asimismo la LOAF en su Art.50, señala:

“Los órganos de la República así como los entes descentralizados funcionalmente sin fines empresariales programarán, para cada ejercicio, la ejecución física y financiera de los presupuestos, siguiendo las normas que fijará el reglamento de esta Ley y las disposiciones complementarias y procedimientos técnicos que dicten la ONAPRE y la ONT. Dicha programación será aprobada por los referidos órganos rectores, con las variaciones que estimen necesarias para coordinarla con el flujo de los ingresos”.

Específicamente el Reglamento Nº 1 (vigente a partir del 01.01.2006) de la LOAF, contiene varios artículos que tratan sobre la “programación”, tales como: R-1:8, (Ord. 4 y 7) y; Arts. 36, 45, 46, 92 y 93.

Tipos o Formas de Programación: Para seleccionar las técnicas más apropiadas de programación a utilizar se toman en cuenta los productos y sus interrelaciones, las metas (acciones – volúmenes de trabajo) establecidos en el POA, los requerimientos reales y financieros (vinculación presupuestaria), tiempos de ejecución, ubicación geográfica y otros criterios pertinentes.

Las técnicas más comunes son:

- Programación Temporal (Sub-Periodos, aplicando el criterio tiempo;

- Programación Espacial (de acuerdo al lugar geográfico donde se efectúen, o se utilicen o ejecuten los proyectos; y

- Programación Mixta (Combinación de las anteriores).

Programación de los Recursos: R-1: 36 La ONAPRE programará por sub-períodos mensuales la ejecución de los ingresos previstos en la Ley de Presupuesto, en coordinación con los órganos y entes del sector público a quienes les competa la administración de ingresos nacionales, y la remitirá a la ONT a objeto de elaborar la programación del flujo de fondos de la República, conforme al Art. 109, ord. 2 de la LOAF. Las reprogramaciones cumplirán similar trámite.

La programación de la ejecución de los ingresos y el consecuente flujo de caja, implica determinar los montos a ejecutar disponibles en los saldos de caja al inicio del ejercicio (de acuerdo a la norma); y establecer el flujo estacional previsto de recaudación de los recursos durante cada subperíodo presupuestario.

Al respecto, PROMAFE establece: “Esta programación sirve de base a la ONAPRE y ONT para aprobar las cuotas trimestrales de compromiso y autorizar las cuotas mensuales de desembolsos, con el objeto de garantizar que la ejecución del Presupuesto de Gastos se efectúe de acuerdo al ritmo de percepción de los ingresos fiscales”.

Cada uno de los rubros de ingresos, incluyendo los ingresos propios, se programan en atención a sus características, comportamientos, variables que afectan su recaudación, considerando las ocurrencias estacionales según los análisis estadísticos, estimando la oportunidad del ingreso (por subperíodo mensual) en atención al momento contable de la recaudación.

Programación de los Egresos: Debe programarse tanto la ejecución física como la ejecución financiera del PG, en sus momentos contables, especialmente en atención al momento del causado.

Debe tomarse en cuenta la categorización presupuestaria y la clasificación de los CP “por objeto del gasto” (PUC). Además, se deberá indicar a nivel de Proyectos, y Acciones Centralizadas, las Partidas de los CP que se comprometerán tanto a nivel de la UAC como de cada una de las UAD, todo ello siguiendo los lineamientos de la ONAPRE, la ONT y las disposiciones normativas internas del ente.

En atención a las categorías presupuestarias, la programación de los gastos se inicia desde la base o mínimo nivel de desagregación (Actividades Específicas); y en atención a los montos, por las cuentas de menor desagregación (subespecíficas del PUC), según el PG.

Ahora bien, por agregación y consolidación se obtienen los montos correspondientes a las categorías presupuestarias de mayor nivel (Proyectos, y Actividades Centralizadas); así como los montos por Partidas.

La programación de la ejecución física y financiera del presupuesto es aprobada por las máximas autoridades de los órganos y entes ejecutores del presupuesto, previa revisión de los organismos rectores, normalmente a montos agregados globales, y en detalle se registra en el SIGECOF.

El proceso de programación es dinámico, pues si bien es cierto que se realiza al inicio del ejercicio, como una actividad indispensable para la ejecución, es en sí mismo, un proceso permanente que se realiza consistentemente a lo largo del ejercicio fiscal.

Reprogramación de la Ejecución Presupuestaria. (R-1: 93) Es una acción necesaria y muy común en el proceso presupuestario, dado que la formulación y distribución del PP y su correspondiente programación inicial, se basan en estimaciones y proyecciones. El SIGECOF en su Manual “Modificaciones Presupuestarias y Reprogramación de la Ejecución del Presupuesto de Gastos”, contempla normas específicas para el registro de las reprogramaciones.

La formulación y distribución del PG se aprueban por montos anuales, pero la programación organiza dicha información por subperíodos mensuales, por tanto esta fase permite conocer con mayor detalle y precisión en tiempo y espacio, las realizaciones esperadas, en términos de productos terminales e intermedios (ejecución física), cumplimiento de metas y acciones, oportunidad de los requerimientos de recursos reales y financieros (ejecución financiera), distribución de los CP (centralizados y desconcentrados), y aún más la modalidad para aplicar los indicadores de gestión. Toda esta información detallada es muy importante, pues será la base fundamental para desarrollar y aplicar el proceso de control y evaluación, utilizando, entre otras técnicas, los indicadores de gestión, de desempeño, financieros, etc.

MANUAL DE LA PROGRAMACIÓN DE LA EJECUCIÓN INTERNA DE LOS CP Y DISTRIBUCIÓN DE CUOTAS DEL SIGECOF

De la misma manera y modalidad utilizada en la DAPG, PROMAFE conceptualizó y editó este Manual para el SIGECOF, sustentado en la normativa legal aplicable, organizado en Capítulos y anexos, indicando conceptos, objetivos, interrelación con otros sistemas del SIGECOF, base legal y normas generales y específicas, flujo básico de la información que se produce y procesa, proceso genérico para la DAPG, formatos e instructivos y un glosario de términos.

Este Manual, basado en los términos y normas aplicables, fue desarrollado para facilitar la gerencia de los recursos asignados y lograr resultados de forma eficiente y eficaz, entre cuyos objetivos contempla:

“Facilitar a la UEL a las UA, la programación interna de las asignaciones anuales acordadas, lo cual incorporará elementos de racionalidad en el manejo de los recursos y el cumplimiento de las metas”.

“Sustentar la programación de la ejecución física y financiera que deben presentarse a la ONAPRE y a la ONT”.

“Permitir a cada organismo la oportuna información de la programación de los bienes y servicios demandados por las UEL y de la ejecución financiera que ejecuten las UA, lo cual servirá de base para la evaluación del cumplimiento de las metas y volúmenes de trabajo”.

Criterios Generales para Programar Compromisos y Gastos Causados:

El Manual señala lo siguiente:

Se deben preparar CRONOGRAMAS que indiquen los tiempos de ejecución de las acciones de producción requeridos por: Contratación de obras, adquisición de bienes y contratación de servicios, tomando en cuenta las características de cada una y las normas aplicables (Leyes y Reglamentos, Ley de Licitaciones, Normas Internas, etc.)

En estos cronogramas se definirá cuando se deben comprometer los recursos presupuestarios con la emisión de las órdenes de compra, la suscripción de contratos, o el documento que proceda; en consecuencia, se estimarán las fechas en que se producirá el momento del causado, el cual se registrará con la emisión de las órdenes de pago.

En base a lo causado se programarán los desembolsos o momento del pago.

Asimismo, el Manual presenta la forma de programar el “compromiso” y “causado”, de algunas partidas específicas del PUC, como por ejemplo:

“Para las partidas de Gastos de Personal: 401.01.01; 02, 07, 08 y 09; 401.04.04: COMPROMISO: Se programarán al inicio del ejercicio por los montos totales de las remuneraciones de los cargos fijos ocupados en la nómina (considerando más o menos las variaciones previstas). GASTOS CAUSADOS: Se programará por subperíodos mensuales. El soporte será el documento del acto administrativo que origina el gasto.

De esto se desprende como condicionante, que de acuerdo a las instrucciones que hasta ahora han sido - y a futuro pudieran ser, formuladas por la ONAPRE, gastos correspondientes a partidas específicas determinadas deberán programarse de acuerdo a esos criterios preestablecidos aplicables a todo el sector.

REPORTES BÁSICOS QUE GENERA EL MÓDULO:

- Programación inicial de metas y volúmenes de trabajo; Programación Inicial de Bienes y Servicios de cada Unidad Ejecutora Local; Programación Inicial de la Ejecución Financiera; Programación Inicial de la Ejecución Financiera por Programa (ahora por Proyecto); Programación Inicial de la Ejecución Financiera Consolidada por Organismo.

- Programación Trimestral de Metas y Volúmenes de Trabajo; Programación Trimestral de Bienes y Servicios de cada Unidad Ejecutora Local; Programación Trimestral de la Ejecución Financiera; Programación Trimestral de la Ejecución Financiera por Programa (ahora por Proyecto); Programación Trimestral de la Ejecución Financiera Consolida por Organismo; Aprobación Trimestral de Cuotas de Compromisos y Desembolsos por Organismos.

- Distribución Interna de Cuotas de Compromisos o Desembolsos de cada categoría Programática (ahora categoría presupuestaria).

- Asignación de Cuotas de Compromisos o Desembolsos de cada Unidad Ejecutora Local por Unidad Administradora.

AS. Ceate-VAL-Noviembre.2007